Direzione dei Lavori

(dal blog Nuove Geometrie)

Quando occorre la nomina del Direttore dei Lavori?
Non dipende dalla qualificazione giuridica dell’intervento ma dalla procedura edilizia prescritta per effettuare le opere. La figura del direttore dei lavori non è prevista per l’attività edilizia libera (AEL), per la comunicazione inizio lavori (CIL), per la comunicazione inizio lavori asseverata (CILA), per la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), ad eccezione  di alcuni casistiche particolari (per es.: opere strutturali, interventi sull’involucro edilizio e sugli impianti che modificano la prestazione energetica)Non c’è traccia nel TUE 380/2001 della nomina del direttore dei lavori in queste procedure edilizie.Il motivo è semplice: si tratta di opere minori per le quali il legislatore ha previsto uno snellimento della procedura dove:
a) nel caso di CIL e CILA è sufficiente la dichiarazione di conformità agli strumenti urbanistici da parte del progettista;
b) nel caso di SCIA le funzioni della direzione dei lavori relative agli obblighi in termini di vigilanza durante le opere, prescrizioni, adempimenti e dichiarazione di rispondenza dell’opera al progetto presentato, sono sostituite dal collaudo dell’opera da parte del progettista e non del direttore dei lavori. Quale rilevanza pubblica può avere la direzione dei lavori nel caso di opere interne quali lo spostamento di un tramezzo o l’apertura di una porta? La figura del progettista ha già verificato e asseverato la rispondenza con gli strumenti urbanistici e normativa sugli impianti al momento della comunicazioneSolo nel permesso a costruire (e nella DIA sostitutiva del permesso a costruire) è prevista tale figura che opera successivamente all’approvazione del progetto e che riguarda essenzialmente la fase esecutiva della realizzazione dell’opera e sono previste le relative sanzioni. Non c’è sanzione invece per il direttore dei lavori nel caso di CILA e SCIA. Almeno nel T.U.E.Ciò malgrado il Comune di Roma, nella modulistica predisposta per la CILA, richiede comunque la nomina del Direttore dei Lavori, richiamando all’osservanza dell’articolo 1 e 2 del Regolamento Edilizio Comunale vigente.

La cosa appare  impropria in quanto successive norme a carattere nazionale hanno semplificato taluni interventi edilizi nel senso detto sopra. 

Il Regolamento Edilizio Generale del Comune di Roma, risalente al 1934, pur se con limitati aggiornamenti,  non ha recepito le nuove procedure edilizie e disciplina ancora, in quegli articoli,  il rilascio del titolo “autorizzazione edilizia”, soppiantato già dal 1985 dall’art. 26 della Legge 47/85 fino ad arrivare alla DIA prima e alla CILA poi. Ma il cambiamento è stato proprio quello: non esiste piu’ l’autorizzazione edilizia (intesa come rilascio di una documento amministrativo) ma l’attività edilizia prevista dalla CILA è libera e va solo “comunicata”. L’art. 6 del TUE, al primo comma, fa salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali ma non le prescrizioni superate dal normative nazionali (altrimenti, paradossalmente, l’autorizzazione edilizia sopravvive) pertanto la procedura prevista dall’art. 1 e 2 del R.E.G. non è più vigente. Altrimenti, come sarebbe possibile dichiarare nella relazione tecnica asseverata ai sensi del comma 4 dell’art. 6 del TUE, che per i previsti lavori  la normativa vigente non prevede il rilascio di un titolo abilitativo?

Allo stesso modo il Comune di Roma prevede per la CILA la dichiarazione di fine lavori (ai sensi dell’art. 6 del TUE)  e il collaudo da parte del professionista (questa volta ai sensi dell’art. 23 comma 7 del TUE che riguarda invece la DIA ora SCIA), in questo caso chiamato curiosamente “tecnico incaricato” (perchè stavolta non chiamarlo direttore dei lavori se vige ancora l’art. 1 e 2 del R.E.G.?). Ma nell’art. 6 del TUE non vi è traccia del fine lavori e del collaudo. Altrimenti perchè inserire tali opere all’art. 6 “edilizia libera” se la procedura è la stessa della SCIA?Tuttavia rimane pienamente operante la disciplina delle opere in conglomerato cementizio con una serie di norme penali a carico del Direttore dei Lavori (che quindi va nominato) ove contravvenga agli obblighi previsti dalla normativa di settore. Ciò anche nelle procedure diverse dal permesso a costruire quando le opere riguardano parti strutturali.

Così anche nel caso della  certificazione delle prestazioni energetiche degli edifici,  ove il direttore dei lavori che omette di presentare al Comune l’asseverazione di conformità delle opere e dell’attestato di qualificazione energetica, di cui all’art. 8, comma 2, contestualmente alla dichiarazione di fine lavori, è punito con la sanzione amministrativa e disciplinare dal proprio ordine o collegio.

Ecco un interessante approfondimento sulla direzione dei lavori a cura dell’Avv. Francesco Zen tratto da “Quaderni Tecnojus” www.tecnojus.it

Il committente nel corso dell’esecuzione dell’opera ha diritto ex art. 1662 c.c. di “controllare lo 
svolgimento dei lavori e di verificarne a proprie spese lo stato”. Tale diritto può essere esercitato personalmente oppure a mezzo di un professionista appositamente incaricato: il direttore dei lavori.
Nel contratto di appalto privato la nomina del direttore dei lavori risulta essere facoltativa, al contrario di quanto succede nell’appalto di lavori pubblici, dove la sua designazione è sempre prevista ex art. 27, comma 1, legge n. 109/1994 e successive modifiche (ora art. 130 codice degli appalti pubblici).

La nomina del direttore dei lavori risulta avere una duplice valenza:
a) una di rilevanza pubblica legata all’esercizio della propria professione e al ruolo assegnatogli dal Testo Unico per l’edilizia del 2001;
b) una rilevanza di tipo privatistico data la sua particolare posizione nei confronti del committente dell’opera.
Negli ultimi tempi la figura del direttore dei lavori è stata al centro di attenzioni da parte della giurisprudenza e della dottrina legale a causa delle implicazioni che il suo ruolo assume in caso di responsabilità per vizi dell’opera o in caso di false attestazioni relative alla conformità degli interventi edilizi.


La direzione dei lavori legale di rilevanza pubblica.  Il direttore dei lavori ha il compito di attestare la conformità degli interventi edilizi nella certificazione presentata per il rilascio della concessione edilizia (ora permesso di costruire), dovendosi considerare egli persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi dell’art. 359 c.p., atteso che sia il progetto quanto la relazione sono atti professionali che richiedono un titolo di abilitazione e che sono vietati a chi non sia autorizzato all’esercizio della professione specifica.

La responsabilità del direttore dei lavori sarà limitata comunque al permesso di costruire e alle modalità di costruire stabilite dallo stesso: egli dovrà perciò cercare di uniformare la propria condotta, insieme a quella del costruttore, alla disciplina urbanistica vigente.

La direzione dei lavori legale pone in capo al professionista precisi obblighi sia in termini di vigilanza, prescrizioni, adempimenti e dichiarazioni che sinteticamente si riportano di seguito (art. 29, comma 1, T.U. per l’edilizia):
a) attestare la conformità delle opere alle prescrizioni del permesso di costruire e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo;
b) contestare agli altri soggetti (per esempio al committente, al titolare del permesso di costruire, al costruttore) la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d’opera, fornendo al responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa;
c) controllare la corrispondenza dell’opera al progetto ovvero alle altre autorizzazioni e/o titoli abilitativi edilizi occorrenti per l’esecuzione preventiva dell’intervento.
d) certificare la regolare esecuzione ovvero la corrispondenza finale tra il progetto autorizzato e quello realizzato;
e) dichiarare la conformità delle opere realizzate alla normativa vigente in materia di accessibilità e superamento delle barriere architettoniche negli edifici privati e in quelli privati aperti al pubblico;
f) conservare in cantiere la documentazione comprovante il rispetto delle norme per il contenimento del consumo di energia negli edifici.
g)asseverare la conformità delle opere realizzate rispetto al progetto e alle sue eventuali varianti ed alla relazione tecnica di cui all’art. 28, comma 1, legge n. 10/1991, nonché l’attestato di qualificazione energetica dell’edificio come realizzato, e di presentare gli stessi al Comune di competenza contestualmente alla dichiarazione di fine lavori.
h) nelle opere di conglomerato cementizio armato, normale o precompresso ed a struttura metallica  secondo il dettato degli artt. 64 e ss. del T.U. per l’edilizia, curare i corrispondenti obblighi.

La direzione dei lavori privatistica (ausiliaria)
Nella maggior parte dei casi il direttore dei lavori riceve l’incarico dal committente: il rapporto va inquadrato nella citata fattispecie del contratto d’opera (art. 2222 e ss. c.c.), ed in particolar modo  elle prestazioni professionali intellettuali (art. 2229 c.c), in cui viene disciplinata l’ipotesi del soggetto obbligatosi verso un altro ad eseguire un’opera o un servizio, eseguendo personalmente l’incarico assunto.

Una corrente giurisprudenziale fa rientrare la direzione dei lavori nell’ambito della prestazione di mezzi (c’è dunque una assunzione di una obbligazione di mezzi): l’orientamento è stato inaugurato dalla sentenza della Cassazione civ. n. 488 del 28.01.1985,  Si tratta in sostanza, di un complesso di  attività strumentali rispetto all’obiettivo finale della realizzazione dell’edificio a regola d’arte e conforme al progetto. Tale qualificazione del resto, corrisponde a quella che viene generalmente  attribuita alle prestazioni professionali di carattere intellettuale cui non si applicano le norme dell’art. 2226 c.c. circa le difformità e i vizi dell’opera, perché di regola dette prestazioni non danno luogo al compimento di un opus dalla cui consegna possa decorrere il termine di prescrizione, ma solo ad un determinato complesso di attività (come quelle svolte dai medici, avvocati, commercialisti, ecc. …) sicché l’eventuale inadempimento va apprezzato non in rapporto al mancato raggiungimento di un risultato utile (differentemente che il progettista), ma alla diligenza della condotta e all’assenza di colpa.

Direttore dei lavori (responsabilità)
La direzione dei lavori, che si svolge successivamente all’approvazione del progetto, riguarda essenzialmente la fase esecutiva della realizzazione dell’opera.
Essa consiste in una serie di attività elencate innanzitutto nel Testo Unico per l’edilizia del 2001 (D.P.R. n. 380 del 06.06.2001), consistenti in “ordini di servizio, assidua vigilanza nei materiali impiegati e sulle modalità operative adottate, nonché continuità di controlli sulle varie fasi di evoluzione del lavoro” (Cass. civ., 28 gennaio 1985 n. 488).

Per questo motivo, negli ultimi decenni a livello dottrinale e giurisprudenziale, è risultato delicato e per certi versi difficile delineare il ruolo del direttore dei lavori nel processo esecutivo dell’opera in caso di contestata presenza di vizi e difetti dell’opera.
Soprattutto negli ultimi anni è ritornato d’attualità il ruolo del direttore dei lavori in caso di difformità dell’opera e in caso di abuso edilizio. E’ evidente che siamo di fronte a una duplice responsabilità, civile e penale, alquanto importante da ricordare in un dialogo come quello da noi intrapreso.
Interessante allora a questo punto è individuare brevemente a livello civile e penale, per motivi di praticità, alcuni ambiti di responsabilità:

1) Responsabilità del direttore dei lavori per il caso di istruzioni inesatte.

Il compito di impartire le istruzioni necessarie comporta una responsabilità per le istruzioni che si manifestino inesatte dal punto di vista tecnico o esorbitanti dalla sfera delle facoltà del direttore dei lavori. Gli errori nel progetto e nelle istruzioni non esimono di per sé il costruttore da responsabilità, salvo che questi dimostri di avere esternato il proprio dissenso e di essere stato indotto ad eseguirle per le insistenze del committente o di chi per lui (in tema di appalto e di responsabilità del committente si legga Cass. civ., sez. lavoro, n. 9065 del 19.04.2006).

2) Responsabilità per le variazioni in corso d’opera.

Nell’esplicazione della sua opera il direttore dei lavori deve sempre seguire in maniera rigorosa le indicazioni (tecniche) del progettista. Nel caso si discosti dal progetto egli si rende inadempiente nei confronti del committente (Cass. civ., Sez. II, n. 15255 del 20.07.2005). E’ utile a tal proposito distinguere fra semplici variazioni e vizi. Le prime rappresentano “difformità dal progetto” che non inficiano la stabilità della costruzione e comportano delle violazioni contrattuali. I secondi creano una situazione di pericolo e qualora creino anche danni, possono essere causa di responsabilità civile e penale.

3) Responsabilità per i materiali impiegati.
In sede di giudizio circa i vizi dell’opera è necessario accertare se fra i compiti del direttore dei lavori vi è anche quello del controllo continuo dei lavori della qualità dei materiali impiegati. In base all’art. 3 del T.U. per l’edilizia il controllo e la responsabilità relativa del prestatore d’opera intellettuale tecnica per i materiali è limitata unicamente al momento della posa in opera per quanto riguarda il peculiare caso dei manufatti in conglomerato normale e precompresso o in metallo. Per questi ultimi la responsabilità della rispondenza dei prodotti alle norme della legge e dei regolamenti resta in capo alla ditta produttrice, che è obbligata a corredare la fornitura con i disegni del manufatto e l’indicazione delle caratteristiche di impiego.
La responsabilità in esame non comprende le verifiche di operazioni materiali fra le più elementari come il controllo sulla qualità del conglomerato cementizio adoperato dall’appaltatore (Cass. civ. n. 1818 del 29.03.1979).

4) Più in generale responsabilità per vizi e difetti dell’opera. L’art. 1669 configura una  responsabilità extracontrattuale e la giurisprudenza ha esteso la sua applicabilità anche al  professionista intellettuale incaricato della direzione dei lavori, il quale risponderà in solido con  l’appaltatore ed altri soggetti eventualmente responsabili.

5) Responsabilità per le norme di sicurezza nel cantiere (D.P.R. n. 547 del 27.04.1955; D.Lgs.
626/1994 e da ultimo art. 89 del D.Lgs. 81/2008).
Con l’entrata in vigore della nuova normativa sugli infortuni sul lavoro e in particolare con il D.Lgs. n. 626/1994 si è accentuata l’importanza della prevenzione nei cantieri e perciò del ruolo di coloro cui viene affidata la direzione dell’opera. Resta il fatto comunque che il direttore dei lavori nominato dal committente è responsabile dell’infortunio sul lavoro, secondo il D.P.R. n. 547 del 27.04.1955 ancora vigente, quando gli viene affidato il compito di sovrintendere all’esecuzione dei lavori, con la possibilità di impartire ordini alle maestranze sia per convenzione, cioè per una particolare clausola introdotta nel contratto di appalto, sia quando per fatti concludenti risulti che egli si sia in concreto ingerito nell’organizzazione del lavoro (Cass. pen., sez. IV, del 26.03.2003 n. 49462) o quando gli siano stati affidati precisi doveri in ordine alla prevenzione degli infortuni (Cass. pen., sez. IV, del 10.12.1996 n. 191).

6) Responsabilità per violazione delle norme in materia edilizia e urbanistica. Sanzioni
amministrative e risvolti penali.
Secondo l’art. 29 del T.U. per l’edilizia il direttore dei lavori è responsabile della conformità delle opere alla normativa urbanistica, a quelle relative al permesso di costruire e a quelle esecutive stabilite dal medesimo permesso.
La Suprema Corte di Cassazione III sez. penale, con sent. n. 1974 del 2002, del 22/10/2002,  stabilì tra i suoi doveri, quello di controllare l’esistenza ed il rispetto di un valido provvedimento  concessorio (sanzionato in caso di violazione dall’art. 20 della L. 47/85). Da quest’onere di controllo discende un importante conseguenza, ovvero quella di ravvisare in tutte le  ipotesi di non validità una (co) responsabilità penale diretta. Si evidenzia però che, in merito all’obbligo del controllo o di  garanzia del direttore dei lavori, ai fini della configurabilità del reato di cui all’art. 20 della L. 47/85 – edificazione senza concessione – è necessario che si verta in regime concessorio e non autorizzatorio.
Il direttore lavori è tenuto, insieme con il titolare del permesso di costruire, il committente e il  costruttore, al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente per le spese per l’esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostri di non essere responsabile dell’abuso.
Il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con l’esclusione delle varianti in corso d’opera, fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa. Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire,il direttore dei lavori deve inoltre rinunziare all’incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente (art. 29, comma 2, T.U. per l’edilizia). In caso contrario il dirigente  segnala al consiglio dell’ordine professionale di appartenenza la violazione in cui è incorso il direttore dei lavori, che è passibile di sospensione dall’albo professionale da tre mesi a due anni.  Egli, come già scritto, è da considerarsi come una persona esercente un servizio di pubblica necessità ex art. 359 c.p., atteso che sia il progetto quanto la relazione sono atti professionali che per legge richiedono un
titolo di abilitazione e che sono vietati a chi non sia autorizzato all’esercizio della professione  specifica, commetterà allora il reato di falso ideologico il professionista che attesti falsamente nei certificati presentati per il rilascio della concessione edilizia la conformità degli interventi edilizi (Cass. pen., sez. III, del 09.02.2006 n. 8303).

In merito ai criteri per migliorare le prestazioni energetiche degli edifici, il D.Lgs. 19.08.2005 n. 192 modificato dal D.Lgs. del 29.12.2006 n. 311, recante attuazione della direttiva 2002/91/CE, all’art. 15, comma 3, stabilisce che “il direttore dei lavori che omette di presentare al Comune l’asseverazione di conformità delle opere e dell’attestato di qualificazione energetica, di cui all’art. 8, comma 2, contestualmente alla dichiarazione di fine lavori, è punito con la sanzione amministrativa pari al 50% della parcella calcolata secondo vigente tariffa professionale;
l’autorità che applica la sanzione deve darne comunicazione all’ordine o al collegio professionale competente per i provvedimenti disciplinari conseguenti”. Al comma 4, inoltre, si aggiunge “Salvo che il fatto costituisca reato, il direttore dei lavori che presenta al Comune le asseverazioni di cui all’art. 8, comma 2, nella quale attesta falsamente la correttezza dell’attestato di qualificazione energetica o la conformità delle opere realizzate rispetto al progetto o alla relazione tecnica di cui all’art. 28, comma 1 della legge 09.01.1991 n. 10, è punito con la sanzione amministrativa di 5000,00 euro” (comma così modificato e depenalizzato nel 2006, poiché precedentemente la norma prevedeva la reclusione fino a sei mesi o la multa fino a 500,00 euro).

La disciplina delle opere in conglomerato cementizio si completa, invece, con una serie di norme penali, introdotte con il D.Lgs. n. 1086/1971, confermate con lievi modifiche dal T.U. per l’edilizia del 2001.
Per quanto riguarda la responsabilità penale del direttore dei lavori l’art. 73 del T.U. delinea una fattispecie incriminatrice propria per la quale egli viene punito con l’ammenda da 41,00 a 206,00 euro ove contravvenga all’obbligo della regolare tenuta dei documenti di cantiere prevista dall’art. 66 T.U., ovvero ometta o ritardi la presentazione all’Ufficio del Genio Civile della relazione illustrativa prevista dall’art 65, comma 6, T.U. Il direttore non risponde del reato, invece, nel caso di violazioni dell’art. 4 legge n. 1086/1971, poiché gli obblighi della denuncia di inizio lavori restano in capo al costruttore (Cass. pen., sez. III, del 11.12.2002 n. 5138).
La disciplina si completa con l’art. 76 T.U. che impone al cancelliere del Tribunale di comunicare la sentenza emessa, sia essa di condanna o di assoluzione entro 15 giorni da quello in cui è divenuta irrevocabile, al comune o alla regione interessata, per gli eventuali incombenti e verifiche di ordine edilizio. Ove l’imputato rivesta la qualifica di direttore dei lavori e come tale risulti iscritto all’ordine professionale, la sentenza dovrà essere comunicata altresì al consiglio provinciale dell’ordine di appartenenza.

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